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全球贫困治理中的中国经验及启示

字体大小: 来源: 今日中国 作者: 黄承伟 发布时间: 2018年09月27日 浏览次数 【打印此页】 【关闭窗口】


  消除贫困始终是人类发展的共同目标,也是全球发展面临的共同挑战。中国共产党和政府历来高度重视减贫工作,始终把为人民服务、让人民过上幸福美好的生活作为工作的根本出发点和落脚点。

  1949年新中国成立之初,整个中国尤其是农村地区普遍处于贫困状态,扶贫成为党和政府政策制定和安排的优先考虑。通过扩大农民对土地的占有权和使用权,改善农村基础设施、基础教育和基本医疗服务条件,建立以当时农村集体经济为基础的社会保障体系以及农业技术推广网络等重大政策的实施,农村居民贫困状况有了明显缓解,生存状况得到初步改善。但是,如果按照现在的中国政府扶贫标准,1978年中国农村仍有7.7亿贫困人口,贫困发生率高达97.5%。

  改革开放以来,中国的减贫工作取得了举世瞩目的成就,为全球减贫工作提供了中国方案,贡献了中国力量。



  为全球减贫作出贡献

  1978年中国开始改革开放,国家把经济建设作为中心工作,开始从计划经济体制转向社会主义市场经济体制,从传统农业社会转向工业和现代化社会,在此进程中始终坚持通过发展解决贫困问题。从上个世纪80年代中期开始,开展了大规模、有组织、有计划的扶贫开发,先后实施了《八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》。2012年,中国共产党第十八届全国代表大会提出了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标。中国共产党第十八届五中全会将农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线目标进行安排部署,明确到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。由此中国把扶贫开发摆在更加突出的位置,把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略,开创了扶贫事业新局面,脱贫攻坚取得了决定性进展,农村居民收入水平持续提高,生活水平显著改善,贫困人口大幅减少,中国农村从普遍贫困走向整体消除绝对贫困。

  按中国当年现行农村贫困标准衡量,1978年末农村贫困发生率约97.5%,以乡村户籍人口作为总体推算,农村贫困人口规模7.7亿人;到2017年末,农村贫困发生率为3.1%,贫困人口规模为3046万人。从1978年到2017年,中国农村贫困人口减少7.4亿人,年均减贫人口规模接近1900万人;农村贫困发生率下降94.4个百分点,年均下降2.4个百分点。特别是党的十八大以来,动员全党全国全社会力量,打响脱贫攻坚战,脱贫攻坚成效显著,取得了决定性进展。按现行贫困标准,2013年至2017年中国农村减贫人数分别为1650万人、1232万人、1442万人、1240万人、1289万人,不仅每年减贫人数均在1000万以上,而且打破了以往新标准实施后脱贫人数逐年递减的格局。五年来,农村累计减贫6853万人,减贫幅度接近70%,年均减贫1370万人;贫困发生率也从2012年末的10.2%下降到2017年末的3.1%,其中有17个省份贫困发生率已下降到3%以下。

  按照世界银行每人每天1.9美元(约合12.3元人民币)的国际贫困标准及世界银行发布数据,中国贫困人口从1981年末的8.78亿人减少到2013年末的2511万人,累计减少8.53亿人,减贫人口占全球减贫总规模的七成以上;中国贫困发生率从1981年末的88.3%下降至2013年末的1.9%,累计下降了86.4个百分点,年均下降2.7个百分点,同期全球贫困发生率从42.3%下降到10.9%,累计下降31.4个百分点,年均下降1.0个百分点,中国减贫速度明显快于全球,贫困发生率也大大低于全球平均水平。中国也成为全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家,对全球减贫的贡献率超七成,为全球减贫事业作出了重大贡献。


  为全球减贫提供中国经验

  中国改革开放40年来,以政府为主导的有计划有组织的扶贫开发,尤其是党的十八大以来精准脱贫方略的实施,为全球减贫提供了中国方案和中国经验,世界银行2018年发布的《中国系统性国别诊断》报告称,“中国在快速经济增长和减少贫困方面取得了‘史无前例的成就’”。联合国秘书长古特雷斯在“2017减贫与发展高层论坛”时发贺信盛赞中国减贫方略,称“精准减贫方略是帮助最贫困人口、实现2030年可持续发展议程宏伟目标的唯一途径。中国已实现数亿人脱贫,中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴”。

  全球减贫的中国方案,其实质就是中国特色的扶贫开发道路,这条道路的核心内涵就是:在全球化的背景下和国家改革开放促进现代化进程中,坚持党对扶贫开发的领导,以经济发展为带动力量、以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径,政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合,普惠性政策与特惠性政策相配套,政府、市场、社会互动,专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫联动,开发式扶贫与综合保障扶贫并重,脱贫攻坚与实施乡村振兴战略相衔接。中国特色扶贫道路具有鲜明的时代性、改革性、人民性、国际性特征,是可供发展中国家实现经济转型和消除贫困值得借鉴的模式。


  全球减贫的中国经验可以归纳为以下七个方面:

  一是始终坚持以人民为中心的改革创新取向。就是从根本上体现中国共同富裕的价值理想,体现中国经济社会发展的根本目标,为大规模减贫发展提供了政治基础和制度前提。根据人民对美好生活的向往,不断出台有利于贫困地区、贫困人口发展的社会政策。

  二是始终坚持政府主导。把扶贫开发纳入国家总体发展战略,纳入国家五年发展规划,在每次全国代表大会报告中作为战略性任务进行部署,分阶段、有计划,集中力量组织开展大规模的专项扶贫行动,针对特定人群组织实施妇女儿童、残疾人、少数民族发展规划。

  三是坚持开发式扶贫方针。用发展来带动减贫,把发展作为解决贫困的根本途径,视贫困群众为扶贫开发的对象与主体,注重调动扶贫对象的积极性、主动性,提升其自身发展能力,发挥其脱贫的主体作用。

  四是始终坚持加强对扶贫开发的投入力度。改革开放40年来,中国始终保持经济持续稳定增长,保障了中国政府能够掌握各类资源,为扶贫开发提供了可靠的经济基础。在为贫困人群提供大量就业机会的同时,注重公平与效率均衡,不断加大扶贫开发投入力度。

  五是始终坚持基础设施建设先行和发展农业优先。着力改善贫困地区的路、水、电、气、房等基础设施,不断加大涉及发展生产和改善民生等方面的建设,为贫困人口改善生产力状况和提升生活水平创造良好基础环境,为多维缓解贫困奠定基础。实行统筹城乡经济社会发展的方略和工业反哺农业、城市支持农村与“多予少取放活”的方针,全面促进农村经济社会的发展,使贫困地区和农村贫困人口普遍受益。

  六是始终坚持广泛动员社会参与。充分发挥中国共产党领导的政治优势和社会主义制度优势,逐步构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局,不断提升扶贫脱贫国家动员能力。运用好政府、市场与社会三种机制、三种资源,为脱贫攻坚凝聚巨大的合力。

  七是坚持普惠政策和特惠政策相结合。注重开发式扶贫制度和社会保障制度相衔接,发挥综合保障扶贫措施功能。在普惠政策的基础上,对贫困人口格外关注、格外关爱、格外关心,实施特惠政策;对贫困人口坚持做到“应扶尽扶,应保尽保”。

  这些经验基于中国经济社会发展的历史情境,但同时也包含了贫困治理的一般规律与方法原则,科学性与指导性已经得到了中国大规模实践的长期检验,对于其他国家减贫发展同样具有重要的启示意义。


  各国减贫需因地制宜

  进入21世纪,贫困问题依然困扰着当今世界的发展,是社会发展问题的首要主题。2015年9月由世界各国领导人在联合国通过了《2030年可持续发展议程》,该议程已于2016年1月1日正式启动,呼吁各国采取行动,为今后15年实现17项可持续发展目标而努力。消除一切形式的极端贫困是全球2030年可持续发展议程的首要目标。根据世界银行的报告,按照新的国际贫困线——每人每天生活费或收入不到1.9美元计算,全世界贫困人口的比例已下降到9.6%。但是,要在2030年之前消灭全球范围内所有的极端贫穷现象,需要各国高度重视,增加投入,采取更有效的策略,并携手行动。

  面对全球贫困治理面临的诸多挑战,不少国家经济增长乏力,发展成果难以惠及穷人,专项反贫困行动缺乏顶层设计等问题极大地阻碍了全球减贫进程。对此,中国的减贫经验以其经过大规模实践证明的科学性、实践性和国际性,给全球贫困治理许多重要启示。

  第一,必须以实施综合性扶贫策略回应贫困问题的复杂性和艰巨性。任何发展中国家的贫困都具有综合性、艰巨性特征。中国贫困治理体系,以扶贫对象需求为导向分类施策,采取更有针对性的扶贫措施,使扶贫资源供给和扶贫对象的需求有效衔接,扶贫的综合性和精准度有机结合,有效地解决脱贫的综合性需求。

  第二,必须发挥政府在减贫中的主导作用以回应全球经济增长带动减贫弱化的普遍趋势。经济增长的减贫带动效应下降,甚至趋向于零。发挥政府主导作用,主导贫困瞄准、贫困干预、脱贫成效评估等减贫全过程,通过中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理机制,提升了政府扶贫的整体效能。这些经验具有普遍性,适合于任何决心减贫脱贫的执政党和政府。

  第三,必须完善精准识别贫困人口的机制。这是精准扶贫的基础。中国在实践中逐步形成,并经过大规模实践检验的自上而下、分级负责、逐级分解与自下而上、村民民主评议相结合的精准识别机制,为有效解决贫困瞄准这一世界难题提供了科学方法,所形成的方法体系是有效的,同样适用于不同国家、不同贫困人口提高贫困瞄准度和摆脱贫困的有效性。

  第四,必须把扶贫同扶志、扶智相结合。在把发展作为解决贫困的根本途径的基础上,注重调动扶贫对象的积极性主动性,提升其自身发展能力,发挥其脱贫的主体作用。扶贫开发成功的根本标志在于摆脱的贫困人口是否建立了自我发展能力。中国始终坚持将帮助贫困人口脱贫和贫困人口内生动力激发培育同步,不断创新脱贫主体参与方式途径,尊重贫困地区干部群众的首创精神。而不仅仅是依靠外部的援助。

  第五,必须探索符合本国国情的扶贫道路。中国的扶贫经验是经过长期实践探索、又因地制宜地吸收国际成功反贫困经验逐步形成的。尽管从一般意义上说,中国减贫方案和减贫经验,特别是精准扶贫精准脱贫的理念与方略,具有鲜明的普遍性、国际性,大部分扶贫政策、措施、模式是可以借鉴的。但是,不同国家的贫困程度不同,贫困特征、致贫原因也各有差异,因此,在学习借鉴他国减贫方案、减贫经验的过程中,需要和本国当地实际相结合,并在实践中探索经验模式本土化的实现路径。

  (黄承伟:国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心主任、研究员)